一、政策的迭代

 

城市第二产业保护的目的是保留产业的多重性和完整性，给与城市发展强有力的支撑，避免产业空心化，并且应该做到在不同时期对重点产业进行有策略的挖掘和开发。深圳的工改政策经历数十年迭代，转让受限、受让人限制、产业监管、土地年限等政策趋严的情况下，由于深圳土地资源紧缺和产业政策倾斜，“工改工”成为深圳地产商角逐的重要阵地。

 

二、政策的梳理

 

1、初期阶段

 

深圳工改政策经过不断的摸索推进管理，从最初颁布的《关于工业区升级改造的若干意见》（深府〔2007〕75号）明确工业区升级改造的范围包括不符合工业布局规划和现代工业发展要求的工业区、不符合安全生产和环保要求的工业区、建筑容积率偏低、土地利用率低的工业区、内部规划不合理、基础设施不完善、建筑质量差的工业区，明确改造方式分为综合整治、重建和政府征收三种改造方式，确定改造原则和要求、组织实施和扶持政策。

 

为推进我市工业区升级改造试点项目的实施并加强后续管理，《关于推进我市工业区升级改造试点项目的意见》（深府办〔2008〕35号）的发布加快我市产业结构优化升级，坚持“产业第一”，加快推进我市旧工业区升级改造，文件明确工业区升级改造工作的六个意见以及试点项目推进中应把握的五个问题。

 

2、规范阶段

 

2009年12月1日正式印发《深圳市城市更新办法》确立了“政府引导、市场运作、公众参与”为基本原则的城市更新体系。《深圳城市更新办法》是具有重要历史意义的文件，首次提出了城市更新的概念，而不是之前的“升级改造”，明确其适用范围覆盖了各类旧区。首先，设立了城市更新单元规划制度，提出了多种改造模式和改造方式。其次，明确原权利人可作为更新改造实施主体，改造项目无需由“发展商”实施，同时政府鼓励权利人自行改造;最后，《更新办法》可覆盖全市范围各类更新改造类型，是深圳城市更新的重大突破，标志着深圳由重点推进城中村改造迈向全面城市历史性新阶段。

 

2012年1月21日印发的《深圳市更新办法实施细则》，继续引导工业用地置换和改变了工改项目地价的计算。《深圳市更新办法实施细则》主要有以下几点亮点：1、坚持并强调市场化运作,辅以政府组织实施及项目监管；2、合理衔接历史遗留违法建筑处理、国有土地上房屋征收与补偿、土地整备、旧城旧村改造、零散危房改造政策；3、对《更新办法》实施后的重大问题有针对性地提出解决方案。

 

3、加强管理阶段

 

2013年“1+6”文件（《深圳市人民政府关于优化空间资源配置促进产业转型升级的意见》、《深圳市工业楼宇转让管理办法（试行）》、《深圳市贯彻执行

 

2013年12月6日正式印发《关于印发<

 

4、严管阶段

 

2017年12月22日，深圳市经贸信息委发布《深圳市工业区块线管理办法（征求意见稿）》，指出工业和产业用地不得建成“类住宅化”，严禁厂房改公寓，规定M1（土地性质为普通工业用地）和M0（土地性质为新型产业用地），不得建成“类住宅化”，M1单套套内建筑面积不得小于1000平方米，MO单套套内建筑面积不得少于500平方米。这份文件，从严控建筑设计规定、加大产权分割面积、提高产业准入与分割转让门槛、首提产业监管回收土地要求等五方面严管"工改工"，被业内人士称为“深圳史上最严的工改政策”。

 

2018年6月正式印发《深圳市综合整治类旧工业区升级改造操作规定（征求意见稿）》：对城市公共利益用地贡献的情形进行建筑面积奖励，多措并举，调动市场积极性参与旧工业区综合整治。《深圳市人民政府关于印发工业区块线管理办法的通知》（深府规〔2018〕14号）：从前期计划立项到后期产业运营全面提升管控力度，对工业区块线的基本原则、依据、定义以及适用范围进行了详细说明。从严控建筑设计规定、加大产权分割面积、提高产业准入与分割转让门槛、首提产业监管回收土地要求等五方面严管“工改工”。主要包括以下内容：规模总量：不少于270平方公里；划定标准：一级线：保障城市长远发展而确定的工业用地管理线；二级线：稳定城市一定时期工业用地总规模、未来逐步引导转型的工业用地过渡线。比例：各区区块线内的工业用地的面积不得低于辖区区块线总用地面积的60%。单个区块线内的工业用地面积，原则上不低于该区块总用地面积的60%。管理要求：一级线内规划工业用地应予以严格保护，原则上不得建设商品住宅和大型商业服务业设施，除因公共服务设施、市政和交通基础设施（含轨道车辆段、停车场上盖开发）、绿地等公共利益需要，原则上不得调整为其他非工业用途。二级线内的现状工业用地在本办法有效期内应予以保留，除因公共服务设施、市政和交通基础设施（含轨道车辆段、停车场上盖开发）、绿地等公共利益需要，以及为促进产城融合确需安排的会议展示、商业零售、餐饮酒店等配套设施外，原则上不得作为其他非工业用途。

 

2019年3月15日，深圳深圳市规划与自然管理局发布了《深圳市拆除重建类城市更新单元计划管理规定》其中最引人关注的是第六条，该条规定：在城市基础设施和公共服务设施支撑的前提下，规划为工业的旧工业区，可申请按照简易程序调整法定图则用地功能建设人才住房、安居型商品房或公共租赁住房。

 

2019年5月16日，深圳市规划和自然资源局发布《关于规范已出让未建用地土地用途变更和容积率调整的处置办法》(深府办规〔2019〕3号，以下简称《处置办法》)已正式发布，有效期五年。对于由工业、物流仓储用地等变更为居住用地的，《处置办法》要求需按照生效法定图则确定的容积率核算建筑面积。其中，住宅部分均建设为可销售的人才住房，配套商业部分按照有关管理规定建设和销售。

 

2020年4月22日，深圳市住房和建设局关于印发《深圳市住房发展2020年度实施计划》的通知，其中明确了2020年商品住房总体目标计划安排用地125公顷、建筑面积约8563万平方米，计划供地拟建设6.3万套。其中，供地方面，包括新供应用地50公顷,更新整备用地75公顷。通知强调，我市居住用地占建设用地的22.6%，远低于25%-40%的下限国家标准，难以满足人口快速增长条件下的住房需求增长和品质提升要求。结合《深圳市国土空间总体规划》和“十四五”住房发展规划研究，建议通过新供应居住用地、工业用地功能调整等多种渠道，实现居住用地占全市建设用地比例逐步提高至25%。

 

三、政策的影响

 

政策频繁调整下，类住宅化和传统商业地产模式逐渐受到限制，在实际项目中越来越难以操作。《深圳市工业区块线管理办法》在已在建筑设计、转让对象设置了严苛门槛，企业通过工改之名，行房地产售卖之实这种“挂羊头卖狗肉”的渠道基本被斩断，类住宅化模式未来将会遭遇更大的政策限制。此外，房地产调控政策中商务公寓只租不售、暂停非自然人购买住房的规定对以“高周转”模式为生的房企形成较大压力，传统商业地产的发展空间也被进一步压缩。

 

工改政策的不断变更迭代对深圳市工改的影响主要是合理引导城市更新，调整拆除重建类项目构成，严格控制“工改商”“工改居”，大幅度提高城市更新中旧工业区“工改工”比例，支持国有企业参与“工改工”项目改造，简化单一权利主体城市更新“工改工”项目流程，将审批时限压缩三分之一，放宽旧工业区综合整治准入条件，适度提高开发强度，鼓励企业在符合规划、安全标准且不改变用途的前提下，通过厂房加层、厂区改造、内部用地整理等途径提高土地利用率，优先保障产业发展用地需求，更好的完善落实“产业第一”的发展思路。